各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局：

现将《青海省政府性债务管理办法》印发给你们，请认真组织实施。

 

青海省人民政府

２０１８年５月２日

（发至县人民政府）

 

青海省政府性债务管理办法

第一章 总则

第一条为健全完善政府举债融资机制，规范我省政府性债务管理，防范化解财政金融风险，推动高质量发展，根据《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔２０１４〕４３号），结合我省实际，制定本办法。

第二条我省各级政府性债务的举借、使用、偿还、管理和监督活动适用本办法。

第三条本办法所称政府性债务包括政府债务和或有债务。

（一）政府债务指各级政府为公益性事业发展依法举借，需地方政府承担偿还责任的债务。具体包括：经国务院批准纳入政府债务管理的存量债务；通过发行地方政府债券形成的债务。分为一般债务和专项债务：一般债务指，为没有收益的公益性事业发展举借，主要以一般公共预算收入偿还的政府债务；专项债务指，为有一定收益的公益性事业发展举借，主要以对应的政府性基金或专项收入偿还的政府债务。

（二）或有债务指存量债务中政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务，以及国务院批准锁定存量后新发生的政府依法担保债务。

第四条政府性债务管理应当遵循的基本原则是：

（一）疏堵结合，量力而行。修明渠、堵暗道，加快建立规范的地方政府举债融资机制，坚决制止地方政府违法违规举债。把握政府负债与财政风险的平衡，政府债务规模应当与经济社会发展水平和财政承受能力相适应。

（二）厘清关系，分清责任。明确政府与企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还，风险自担。政府与社会资本合作的项目，按约定规则依法承担相关责任。

（三）规范管理，防范风险。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

（四）统一领导，分级管理。政府性债务实行分级管理，省政府统一领导，各级政府分级负责。各级政府要切实承担起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任。

第二章　职责分工

第五条建立完善政府债务考核机制。科学合理设定考核指标，强化政府管理职能，把政府债务纳入各市（州）、县（市、区）和省级各部门领导班子年度目标责任考核体系。

第六条县级以上人民政府是本级政府性债务管理的责任主体，负责统筹协调本行政区域内的政府性债务管理工作，政府主要负责人是本地区政府性债务管理的第一责任人。

（一）省政府对全省政府性债务管理实行统一领导，对全省政府性债务规模控制、限额分配实施决策管理，追究违法违规举债责任。

（二）各市（州）、县（市、区）政府应加强对本级和下级政府性债务的统计监控、考核评价、信息公开、考核问责、监督管理等。各县（市、区）政府对行政区域内政府性债务实施统一管理。

第七条建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制，统筹加强政府性债务管理。

（一）财政部门发挥牵头协调作用，完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、预算管理、债券发行、统计分析、绩效评价和风险监控等工作。

（二）组织部门负责将政府性债务纳入省级各部门和各市（州）、县（市、区）领导班子年度目标责任考核体系，强化政府管理职能。

（三）发展改革部门负责政府投资计划管理和项目评估、审批，从严审核债务风险较高地区的新开工项目，根据应急需要调整投资计划。坚持勤俭节约、务求实效的原则，会同财政部门严格审核超预算投资部分，牵头做好企业债券风险的应急处置工作。

（四）国土资源部门负责规范土地储备及出让管理，坚决禁止将储备土地注入融资平台公司、承诺将预期土地出让收入作为融资平台公司偿债资金来源等行为。

（五）金融监管部门负责加强监管和正确引导，强化全口径融资平台负债监测，防范融资平台贷款风险，制止金融机构等违法违规提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺等。

（六）审计部门负责依法加强对地方政府性债务的审计监督，将政府性债务管理纳入对各市（州）、县（市、区）政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围，促进完善债务管理制度，审计结果作为组织人事部门对领导干部进行考核、任免、奖惩的重要依据。

（七）人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。

（八）银监部门负责指导银行业金融机构做好风险防控，协调银行业金融机构配合开展工作，牵头做好银行贷款、信托等管控工作。

第八条债务资金使用部门（单位）负责本部门（单位）政府性债务管理工作，要建立健全本部门（单位）政府性债务管理规章制度，定期向本级财政部门报送政府债务财务报告和资金使用情况。

第三章　债务举借

第九条省政府为全省政府债务唯一举借主体。地方各级政府及其部门不得通过其他任何方式举借政府债务，确需举借债务的，由省政府代为举借，通过转贷方式予以安排。各市（州）、县（市、区）财政部门应当在每年９月底前提出由省级代发下一年度政府债券和安排公益性资本支出项目的建议，经本级政府批准后按程序报省财政厅。

第十条除外债转贷外，政府债务通过发行地方政府债券方式举借。没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的，由省政府统一发行一般债券融资。有一定收益的公益性事业发展确需举借专项债务的，由省政府统一发行专项债券融资。

第十一条举借政府债务应当确定偿债资金来源，制定债务偿还计划。县级以上人民政府举借债务应充分考虑经济形势、财政承受能力、项目效益等因素。

第十二条经省政府授权，省财政厅按照相关规定组织发行地方政府债券，建立以政府为主导、市场化操作为原则、社会参与为媒介的地方政府债券发行长效机制。坚持规范化运作，切实加强地方政府债券信用评级、发行、兑付、信息披露全流程管理，组织做好信用评级机构选择、承销团组建、债券资金使用项目库建设、第三方机构评估、债券存续期信息披露、跟踪信用评级、还本付息等工作。

第十三条着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。省财政厅负责制定分类发行专项债券试点工作实施方案，组织做好信息披露、信用评级、资产评估等工作。行业主管部门、项目单位负责配合做好专项债券发行准备工作，包括制定项目收益和融资平衡方案、提供必需的项目信息等，合理评估分类发行专项债券对应项目风险，切实履行项目管理责任。

第十四条建立专项债券对应资产的统计报告制度。各级财政部门要会同行业主管部门、项目单位等加强专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。

第十五条政府债务规模实行限额管理，各地举借政府债务不得突破批准的限额。省政府在国务院批准的限额内，合理确定全省举债规模。省财政厅提出全省政府债务安排建议，编制预算调整方案，经省政府报省级人大常委会批准。需要纳入政府债务的在建项目后续融资需求，在确定每年新增地方政府债务限额时统筹考虑，依法通过发行地方政府债券举借。

第十六条省财政厅根据债务风险、财力状况等因素，统筹省本级及各市（州）建设投资需求，提出省本级及各市（州）当年政府债务限额，经省政府报同级人大或其常委会批准后下达。

各县（市、区）当年政府债务限额，由各市（州）财政部门参照省财政厅做法，编制预算调整方案，经本级政府报同级人大或其常委会批准后下达。县（市、区）政府确需举借债务的，依照经批准的限额提出本地区当年政府债务举借和使用计划，列入预算调整方案，经本级政府报本级人大或其常委会批准后，报上级政府备案。

第十七条各市（州）政府汇总本地区政府债务举借和使用计划，报省政府审批，并由省级政府代为举借。

第十八条外国政府和国际金融组织贷款举借按国家有关规定执行，属于政府债务的纳入限额管理。

第十九条政府新发生或有债务，应当严格限定在《中华人民共和国担保法》规定的担保范围内，并根据担保合同承担相关责任。除外国政府和国际金融组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

第四章　预算管理

第二十条政府债务收支分类纳入全口径预算管理。一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。经国务院批准纳入政府债务管理的存量债务分类纳入预算管理，原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

第二十一条政府债务收支实行分级预算管理。省、市（州）、县（市、区）三级政府将债务收支分门别类纳入本级预算管理。

第二十二条省财政厅统筹考虑省本级和市（州）、县（市、区）情况，根据预算调整方案、偿还政府债务本金需求和债券市场状况等因素，制定全省政府债券发行计划，合理确定期限结构和发行时点。

第二十三条各级财政部门应当将政府债务收支编入政府财政决算草案，按照规定程序由本级政府审定后，报同级人大常委会审查批准。

第二十四条对依法确需应由政府代为承担偿债责任的或有债务，偿债资金纳入预算管理。

第五章　资金使用

第二十五条新增债券资金应依法用于公益性资本支出，优先用于保障公益性项目后续融资，不得用于经常性支出和国家明确禁止的项目。置换债券资金只能用于偿还政府债务本金以及回补按规定通过库款垫付的偿债资金，原则上必须通过国库集中支付直接支付给债权人，除此以外不得用于国库现金管理或其他任何用途。

第二十六条严格执行政府债务支出预算，及时足额拨付债务资金，加快支出进度。债务资金必须专款专用，不得闲置、挤占和挪用，不得改变资金用途。

第二十七条使用政府债务资金的项目应按照项目管理要求，严格执行基本建设和政府采购管理程序，全面执行《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等相关法律规定。

第二十八条县级以上人民政府应当强化政府债务资金使用的跟踪监督和绩效评价，提高资金使用效益。

第二十九条政府外贷资金按照国家批准的用途以及中外双方签署的法律文本执行。使用政府外贷资金进行招标的项目，国外贷款机构对招标投标的具体条件和程序有不同规定的，适用其规定。

第六章　债务偿还

第三十条政府债务偿债资金来源主要包括：

（一）一般公共预算和政府性基金预算安排的偿债资金。

（二）经批准使用的地方政府置换债券资金。

（三）未纳入预算管理的债务项目收益和债务资金使用单位事业收入、经营收入、资产出让收入等。

第三十一条对没有收益的公益性事业发展项目举借的一般债务，主要通过一般公共预算资金偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法；对有一定收益、计划偿债来源依靠项目对应的政府性基金或专项收入的专项债务，通过政府性基金或专项收入偿还，当政府性基金或专项收入暂时难以实现时，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，属于公益性项目债务的，由地方政府统筹安排包括置换债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产。属于非公益性项目债务的，由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还。

第三十二条专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

第三十三条依法妥善处置政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务。

（一）政府或有债务的偿债主体为原债务人，对确需依法代偿的或有债务，依法对原债务单位及有关责任方保留追索权。

（二）对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财

政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省政府批准后可转化为政府债务。

（三）除经国务院批准为使用外国政府或者国际金融组织贷款进行转贷的担保债务外，其余担保合同属于政府出具无效担保合同。对违法违规担保的或有债务，由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。

（四）对于政府出具无效担保合同的，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限；属于政府可能承担救助责任的，地方政府可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。

（五）地方政府通过政府和社会资本合作（ＰＰＰ）等方式减少政府债务余额腾出的限额空间，应优先用于解决或有债务代偿或转化问题。

第三十四条各级政府承担本级地方政府债券、政府债务外贷（即政府负有偿还责任的外贷）偿债责任。省级财政部门统一办理还本付息，各债务主体严格按照募集说明书、《转贷协议》的约定，将还本付息资金上缴同级财政部门。各市（州）财政汇总本地区地方政府债券、政府债务外贷还本付息资金，及时上缴省财政。对于不能按时足额上缴的，省级财政部门通过上下级往来或财政结算如数扣缴本息和罚息。

第七章　融资平台及金融机构管理

第三十五条加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业。通过引进民间投资等途径，促进投资主体多元化。探索拓宽融资渠道，将融资平台公司承担的经营性项目推向市场，与政府脱钩，政府不承担偿债责任。对有一定收益的公益性项目，支持通过政府与社会资本合作模式、股权转让、项目出租等途径，吸引社会资本建设和运营，其债务由项目公司按市场化方式举借和偿还，政府不承担偿债责任。

第三十六条地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预融资平台公司正常经营行为。

第三十七条健全信息披露机制，地方国有企业（包括融资平台公司）在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自２０１５年１月１日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

第三十八条金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行融资程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。

第三十九条金融机构不得违规新增地方政府融资平台贷款，严禁要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保兜底。

第四十条金融机构应当依法依规支持企业市场化融资，服务于实体经济发展，在开展专项建设基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等新型业务模式时，应当明确各方权利义务关系，不得通过各种方式异化形成违规政府性债务。

第四十一条金融机构支持新开工的棚户区改造项目，应当与棚户区改造项目承接主体签订贷款合同，按照合同规定以及棚户区改造项目实施进度，直接向棚户区改造项目承接主体发放贷款。

第八章规范政府与社会资本合作、政府购买服务行为

第四十二条推广政府与社会资本合作（ＰＰＰ）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的公益性事业投资运营。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

第四十三条地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用ＰＰＰ、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

第四十四条除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与ＰＰＰ项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

第四十五条地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式依法设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。

第四十六条政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

第四十七条严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

第四十八条对于需要由政府主导运作的２０１６年及以后年度新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。

第四十九条各市（州）、县（市、区）财政部门要配合同级住房城乡建设等部门，明确政府购买棚户区改造服务的购买主体、购买范围，落实棚户区改造资金来源，公开择优选择棚户区改造项目承接主体，并与棚户区改造项目承接主体签订购买服务协议，加强对购买服务的履约评估管理，按照协议及时向棚户区改造项目承接主体支付购买服务资金。

第九章　风险防控

第五十条县级以上人民政府要结合实际，分级制定地方政府性债务风险应急处置预案。不同级别的政府债务风险突发事件由相应的责任主体负责处理，确定债务危机处理原则和流程，在其预算范围内调整支出结构，以满足债务还本付息支出。必要时实施地方政府财政重整计划，有效控制债务规模结构，降低债务风险。债务风险处置应当依法依规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

第五十一条省财政根据各地债务总量、债务结构、综合财力等相关因素，测算债务风险指标，评估市（州）、县（市、区）债务风险状况。评估结果作为确定各地政府债务限额的主要依据，定期向市（州）、县（市、区）政府进行预警通报。

第五十二条防范事业单位和融资平台公司债务风险向政府转移。事业单位和融资平台公司债务严格限定由自身运营收入偿还，不得新增政府债务。

第五十三条积极化解存量债务，对非债券形式政府存量债务，应当由各级政府、债权人、债务人通过合同方式，在国务院规定的期限内置换成政府债券，转移偿还义务。债权人不同意在国务院规定的期限内置换成政府债券的，不再计入地方政府债务，由债务人自行偿还，对应的政府债务限额报请财政部按照程序予以调减。

第五十四条建立跨部门联合监测和防控机制。完善统计监测机制，由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门探索建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。开展跨部门、跨领域联合监管，建立财政、发展改革、司法机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门、跨领域的联合惩戒，加强信用体系建设，形成监管合力。

第五十五条建立政府性债务信息公开制度，依法定期向社会公开政府债务和或有债务情况，主动接受社会监督。

第十章　附则

第五十六条违反本办法规定的，按照《中华人民共和国预算法》有关条款依法承担责任。

第五十七条本办法自印发之日起施行。