玉树州市县财政运行情况通报

8月14日至21日，州长才让太会同州委大督查办、考核办、发改、财政、交通、住建、卫计、扶贫、统计等相关部门主要负责同志先后到1市5县督促检查2017年州委、州政府确定的经济社会发展主要工作进展情况。通过实地查看、听取汇报、走访询问、共同探讨等形式，从地方收入组织、支出完成、盘活存量资金和绩效考评情况四个方面，进行了市县级财政运行状况调研工作，比较全面的掌握和了解了目前我州1市5县财政状况的基本情况。通过调研，有针对性地提出了如何深化我州财政体制改革，尤其是深化国库集中支付改革、推进绩效考评工作、加强支出管理和化解债务风险等方面的意见和建议。现将各市、县财政运行情况通报如下：

一、基本情况

（一）2017年当年年初财力情况

2017年，各市县当年年初财力324165万元，较上年增加44925万元，增长16.1%，其中，上级补助收入294271万元，增加30531万元，增长11.6%。2017年，各市县当年支出预算安排324165万元，较上年增加44925万元，增长16.1%，其中：基本支出206447万元，增加18621万元，增长9.9%；项目（专项）支出117718万元，增加26304万元，增长28.8%。虽然各市县年初财力保持一定的增幅，但近年来政策性增资和重点民生政策配套等刚性支出持续增加，新增财力难以弥补刚性支出的需求，实际地方可支配财力呈现逐年下降趋势，仅能保障干部职工工资性支出、机关事业单位基本运转和民生方面必保的支出，无力保障地方政府建设性支出。支持地方经济社会发展的重大支出，只能依靠争取上级的项目（专项），否则将出现地方财政预算收支缺口，造成预算收支无法平衡。

2017年各市县年初财力收支预算安排及执行情况表

单位：万元

（二）2017年1—7月财政收支完成情况

1. 公共财政收支预算执行情况

（1）公共预算收入完成情况

1—7月，各市县完成7733万元，为预算的25.9%，减收7396万元，下降48.9%。分析今年地方收入形势，预计全年只能完成11894万元，差年度地方收入任务18000万元。

2017年1—7月各市县地方一般公共预算收入完成情况表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　单位：万元

收入方面主要呈现的特点：一是地方级收入出现下滑、进度低。与上年同期相比，地方级的收入呈现出下降态势，同口径减收8517万元，下降58.6%，主要是上年同期“营改增”改革前集中清理欠税和重建相关税收等非正常性税收收入抬高了基数，仅完成年度任务的20.1%。二是地方收入质量不高。上半年，非税收入完成占地方收入的比重达到33.6%，高于全省平均水平10.1个百分点，由于非税收入中存款利息收入、一次性资产处置收入和罚没收入等的不稳定性，无法持续支撑地方收入的平稳增长。

（2）一般公共预算支出完成情况

1—7月，各市县一般公共预算支出完成437483万元，为调整预算的61.7%，增支35902万元，增长8.9%，超半年进度11.7个百分点。

2017年1—7月各市县地方一般公共预算支出完成情况表

单位：万元

各市县支出增长的主要原因：一是各中央、省级财政，为进一步加快支出预算执行进度，采取预拨、垫付的方式，提前拨付下达了项目资金；二是各市县财政高度重视支出管理，采取有效措施，努力加快财政支出进度，提高资金拨付时效，并督促各预算单位及时形成有效支出，取得成效。

（三）存量资金管理情况

各市县认真贯彻落实存量资金管理的工作要求，加大盘活力度，采取有效措施，重点清查和收缴两年以上的存量资金，累计收缴存量资金55348万元，其中：2015年收缴14863万元、2016年收缴33111万元、2017年上半年收缴7374万元，收缴的存量资金按照规定，全部用于重点民生方面的支出，资金使用效益得到有效发挥。

截止7月底，各市县教育、民政、农牧、卫生、扶贫、发改、住建、林业环保和水利9个重点部门财政存量资金达到341723万元，其中：2017年183556万元，占53.7%；2016年116574万元，占34.1%；2016年以前41593万元，占12.2%。

2017年7月底各市县重点部门存量资金情况表

单位：万元

（四）国库集中支付改革推进情况

上半年，玉树州各级财政以全面深化国库管理制度改革为工作的突破点，全面推进财政管理各项改革，为建立现代化财政管理机制奠定基础。一是进一步加快财政信息化建设。州财政局按照全州财政信息系统州级大集中的设计思路，为提升系统保障及安全，已完成州本级所需相关设备的采购和机房的改建，新系统已经搭建完成。由于各市县财政业务人员少、专业水平参差不齐的实际情况，以及软硬件工程师不足而无法全面技术支撑的现状，暂不实行系统州级大集中，在现有系统的基础上优化后完成国库集中支付改革的任务，待条件允许后再实现系统州级集中。二是加快和推进改革步伐。上半年州本级完成了国库集中支付改革任务，严格按照规定和要求拨付财政资金，资金管理更加规范、透明、有效。下半年各市县在前期准备工作的基础上，由州财政进行业务指导，积极推进相关改革，实现全州各级财政国库集中支付改革任务。截至6月底，州本级102家预算单位全部纳入国库集中支付系统和单位集中财务核算系统，预算单位上线使用率达100%；所属市县单位账户清理工作基本完成，单位会计电算化培训工作正在筹划和进行当中，公务卡办理工作正在全面推进。

（五）绩效考评工作推进情况

各市县严格严格按照省、州财政工作要求，努力克服人员少、业务水平低的不利局面，积极推进预算绩效管理，制度建设进一步健全完善，部门绩效理念逐步树立，财政综合绩效评价逐步步入常态化，有序开展了以省对下预算管理综合绩效考评管理和部门重点支出绩效评价组织工作，全过程绩效管理新机制已经初步建立。

 二、存在的主要困难和问题

（一）财政收支矛盾突出

一方面由于税源单一，加之营改增体制原因，税收更加狭小，地方收入微乎其微，形成不了对地方经济社会发展的支撑作用。另一方面，虽然每年财力在不断增加，但增人增资以及法定支出和重点支出必需保障支出呈现较快增长，造成实际上财力虽然逐年递增而可支配财力逐年下降，财政收支矛盾愈发突出。

（二）年度预算编制不规范

1. 预算编制完成时间不统一。根据《预算法》的规定，地方各级政府总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成，并与上年年底之前完成同级财政预算的编制及报请同级政府研究确定等报批程序。目前我州各市县预算编制完成时间较州本级延迟，造成全州财政预算无法汇总，也无法对所属市县级财政预算进行事前审查。

2. 预算编制不够细化。年初专项预算部分支出项目名称过于笼统、不明细，如年初预算安排中支农扶贫专项、支持教育事业发展、支持文化旅游事业发展、支持文化旅游事业发展、计划生育事业费等，采用传统的方式方法，以法定增长和上年支出水平估算等进行编制，未对支出项目进行预算计划的细化，也未对支出项目进行年度绩效目标设定。

3. 预算的约束性不强。各预算单位按照年初的工作任务编制预算，受财力限制，财政支出远远大于财政收入，地方财政无力承担，财政收支矛盾尤为突出。因此部门在编制预算时，只能编制基本的刚性支出部分，如工资支出、人均日常公用经费等，其它各项支出只能大致列个数字，导致在实际工作中，按工作要求再打报告批拨，变成“一年预算，预算一年”，人大对这种做法也只能被动地采取事后“追认”的监督形式，冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。

4. 部门预算不完整。一是每年部门预算编制要在11月底前完成下一年度的收支预算，但上级相关部门的任务分解要到年后才能明了，即使有些工作年初有计划，年中也还会存在很多的不确定因素，造成部门无法全面准确编制部门预算；二是未将上年度结转结余资金纳入下年度部门预算管理，不能全面反映预算单位的真实收支内容；三是部分预算单位对预算编制工作不重视，也未对来年工作进行计划及经费预算，财政部门不得不代其编制预算，造成预算变动性大。

（三）政府债务给财政带来沉重负担

2017年7月底各市县地方政府性债务为35300万元，其中：2014年审计认定的存量债务15300万元（简称存量债务）、省政府发行的新发行政府债券20000万元（简称新发债）。存量债务已用省政府发行的置换债券资金全部置换完，由较高利息的国家政策性银行贷款全部转为较低利息的政府债券，此类债务全部由各级政府用财政资金偿还本金和利息，本金2018年4000万元、2019年2027万元、2020年6000万元、2021年3319万元、2022年6000万元、2023年3381万元、2025年7000万元、2026年3573万元，需承担利息10457万元。

玉树市10000万元（新发债），需承担利息2396万元；称多县2040万元（存量债务），需承担利息415万元；囊谦县16360万元（存量债务8360万元、新发债8000万元），需承担利息3681万元；杂多县1440万元（存量债务），需承担利息304万元；治多县2573万元（存量债务），需承担利息496万元；曲麻莱县2887万元（存量债务887万元、新发债2000万元），需承担利息663万元。

各市县政府债务的形成，主要是由于国家经济下行大环境的影响，争取中央和省级项目资金越来越困难，地方经济社会又需发展，中央和省级靠发行政府债券资金支持，并将政府债券转贷给地方，由地方政府承担偿还本金和利息。近几年各市县政府债务已到还款高峰期，随着地方财政财力越趋拮据，到期会出现无可用财力偿还的现象。同时，省财政为确保各地负担债务的偿还，将通过两级财政结算扣款，扣款无形当中会造成财政隐形赤字，无形当中将挤占上级专项资金，地方政府债务转化为财政风险，严重冲击预算正常执行。

（四）财政财务工作业务水平不高，人员缺少

一是部分预算单位财务管理意识淡薄，内部财务制度不健全，财务人员配备不完备，财务业务水平低，难以适应财政财务工作的新要求。二是除玉树市稍好之外，5县财政能胜任财政业务工作的人员少，基本上处于能干工作的只有2到3人，甚至是一把手亲自干具体业务，很难承担起国库集中支付改革后新增的工作量，这是年内无法实现系统州级大集中实际存在的主要原因，也造成了全州财政业务统一、规范管理的目标难以在年内实现，使全州各级财政资金管理水平借助信息化在短期内得到全面整体提升。

三、今后工作意见和建议

（一）大力压减一切不必要支出，化解财政收支矛盾

一是调整优化支出结构。积极清理政策到期、政策调整、绩效低下和不符合经济社会发展目标要求以及用于日常运转具有公用经费性质的专项，改变部分项目支出只增不减的固化格局，加大对重大改革、重要政策和重点项目及民生工程的支持力度。二是认真贯彻厉行节约反对浪费。按照有关工作要求，从严控制一般性支出，严格执行会议、培训、差旅等经费开支标准。“三公”经费支出按照只减不增原则安排，会议、培训等一般性支出从严控制，地方专项支出“零增长”政策。

（二）强化编制时间，规范预算编制

1. 统一预算编制时间。一是在全州范围内，将预算编制时间统一调整为四个阶段，1至8月为下年度部门预算编制准备阶段；9至11月为部门预算的“二上一下”调整审核阶段；12月为年度部门预算上报同级政府最终审定、人大审议阶段；下年1至3月为部门预算经同级人大审议批准后的批复阶段。二是加强对所属市县财政预算进行审查，每年12月州财政组织人员，对市县财政预算编制的完整性、支出政策落实等情况进行详细审查，并提出整改意见建议，避免出现超财力安排预算支出的现象发生，提升市县财政预算的编制管理水平。

2. 细化预算编制项目。一是对部分支出项目名称过于笼统、不明细的问题，通过加强对部门的指导协调，将相关预算项目进行细化，促进其更加科学合理制定使用方案或计划，提高年初预算执行到位率；二是加强专项预算绩效管理，在部门报送专项预算时，同步报送绩效目标，形成绩效目标与部门预算一并报送、一并批复的预算管理机制，尝试引入地方专项支出预算竞争性分配的新机制。

3. 强化预算约束性。一是牢固树立“过紧日子”的思想，统筹兼顾，精打细算，从严从紧编制年初支出预算，尤其是地方专项支出预算。二是各部门要高度重视预算编制，积极主动谋划下年工作计划，依据地方财力保障能力，科学合理提出部门资金需求。

4. 完整编制部门预算。一是各部门要认真做好与省上对口厅局下一年度工作计划的衔接，属于既定的重点项目支出或硬性支出，统筹兼顾，精打细算，编入本部门年初预算。二是着力提升部门预算的完整性，将上年度结转结余资金编入下一年度本部门收支预算。三是各部门要高度重视预算编制工作，提高编制质量，凡出现故意甩出或工作失误未纳入部门预算编制范围的，在预算执行中一律不予追加，从该部门已核定的地方专项支出预算中调剂解决。

（三）努力化解政府债务，降低财政风险

一是强化地方政府债务限额管理，明确举借方式，确需举借债务的只能由省政府通过发行地方政府债券方式代为举借，除此以外，不得以任何方式举借债务。二是确保偿债资金来源并纳入预算管理，努力化解债务，防范债务风险。三是加大项目争取力度，积极适应上级项目争取竞争性谈判的新趋势，扎扎实实做好项目前期工作，切实减少申请政府债券资金规模，降低地方财政偿债压力。

（四）改变培训模式，提高财政财务业务水平

一是创新培训模式，结合单位实际情况，通过财政业务“传帮带”和财务培训老师“请进来”，实地“面对面”讲解财务知识、“手把手”指导账务处理等有实际效果的方式和办法，针对性地开展财政财务知识培训；二是继续完善单位财务监管机制，通过单位集中财务系统和单位账户监控系统，规范财务核算和加强账户资金监管，加快推进部门支出绩效考评，全面提升单位财务管理水平。三是各市县加强对财政工作的鼎力支持，解决人员少的困境，强化现有和新进人员的财政业务培训力度，加快推进财政工作向规范化管理。