各市、县人民政府，州政府各部门：

《玉树州优化财政支出结构和定期清理财政存量资金实施方案》已经州政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　2017年11月10日

玉树州优化财政支出结构和定期清理

财政存量资金实施方案

为促进全州经济社会持续健康发展，优化财政资源配置，坚决清理财政存量资金，提高资金使用绩效，根据青海省人民政府办公厅《关于优化全省财政支出结构的实施意见》（青政办〔2017〕10号）精神，制定玉树州优化财政支出结构和定期清理财政存量资金实施方案。

一、明确工作总体目标

（一）指导思想

全面贯彻落实党的十九大和省委十三届历次全会精神，按照州委、州政府的决策部署，立足州情实际，坚持问题和目标导向，围绕支持推进供给侧结构性改革这条主线，认真落实“四个扎扎实实”重大要求和“四个转变”新思路，通过财政支出责任划分、坚定不移去固化、创新财政投入方式、统筹整合财政资金、强化支出责任等措施，在全力保工资、保运转、保社保、保民生的基础上，着力解决财政支出“越位”与“缺位”的问题，加快建立财政支出合理增长、内部结构有保有压、有效规范支出行为、管理方式适应现代财政制度需要的运行机制，着力优化结构、补齐短板，使财政支出更加贴近实际、更加切实可行、更加科学合理，不断提高财政绩效。

（二）主要目标

以有效服务保障政府职能需求为核心，以提升财政资金使用效益为导向，更加注重用好增量、激活存量、提高绩效，增强支出精准度，大力压缩一般性支出，将有限资金用于重点领域和关键环节，更好适应推进供给侧结构性改革和保障民生兜底的需要。创新财政支持经济社会发展方式，放大财政资金乘数效应，规范和加强专项资金管理，逐步退出一般性、竞争性领域的直接投入，促使财政支出更加切合改革发展的实际。通过全面做实零基预算、清退固化僵化支出、推进事权划分改革、强化支出管理责任等措施，使财政资金分配机制进一步健全，政府理财效率进一步提高，财政可持续发展能力进一步增强，推进建立结构优化、导向明确、公开透明、运行高效的财政支出运行长效机制。

二、严格落实工作举措

（一）加大资金统筹盘活力度

1.  落实五条原则。一是分级管理原则。州财政局负责清理盘活州本级财政和所属预算部门的财政存量资金；市、县财政局负责清理盘活本辖区财政和所属预算部门的财政存量资金。二是主体责任原则。预算部门认真履行盘活财政存量资金的主体责任，主动研究本单位存量资金形成的根本原因，细化工作措施，加快资金支出进度。三是分类处理原则。结合存量资金构成、性质和结存期限，区别财政和预算部门不同情况，分类予以处理。四是协作推进原则。定期开展清理工作，量化分解目标任务，协作配合，共同推进。五是统筹使用原则。盘活的财政存量资金结合实际情况，统筹集中安排，优先用于社会保障、支农扶贫、医疗卫生等重点民生领域，以及统筹整合后仍需要安排的项目支出。

2.  定期清理财政存量资金。建立存量资金清理任务清单和时间表，州、市县财政局相关业务科（股）室组成检查组，于每年5月20日和11月20日开展两次存量资金核查工作，重点检查内容：一是财政拨付资金的结转结余情况、盘活使用情况、形成的存量资金的原因、交回财政国库情况和下一步使用意见、目前预算单位仍结转结余资金的处置意见、单位现有银行账户和形成的利息收入等情况。二是对项目净结余和无特殊情况连续两年未用完的结转资金，一律收回同级财政统筹使用。三是对不足两年的结转资金，要加强协调沟通，加快预算执行，必要时可调整使用用途，按规定用于其他急需领域。

3.  推进存量资金的统筹整合。按照“渠道不乱、用途不变、各计其功、捆绑使用”的原则，依据相关意见和办法，对目标接近、投入方向类同资金统筹安排使用，提高资金使用精准度和效益。加大重点资金优化整合力度。以预算编制与执行为切入点，有序推进支农、教育等重点科目资金的统筹使用，全面提升资金使用整体效益。对当年预算下达后由于政策调整或项目发生重大变更，年内难以形成有效支出的项目，原则上应及时调减预算；对年初预算已安排，执行中按项目实际需求安排后，多出的资金全部统筹整合；对年初预算已安排且执行中争取到同类专项资金的，通过置换方式全部予以整合。

4.  强化绩效考评管理和通报问责。一是将各市县盘活财政存量资金工作和资金使用情况纳入州对下财政管理综合绩效考评范围，并加大绩效考评分值，强化项目支出绩效目标管理，建立激励约束机制，加强绩效评价和结果运用。二是州、市县财政、审计、监察部门切实加大对盘活财政存量资金工作的跟踪督导和检查，重点加大对工作组织开展、目标任务落实等方面督查力度，对存量资金规模大、盘活不力的地区或部门进行通报和问责；如出现因工作失误，造成资金被上级财政收回的情况，追究所在市县财政和预算部门的责任。

（二）全面推行零基预算改革

按照“统筹使用、打破基数、加强审核、硬化约束”的原则，从2017年起，在全州范围内进一步全面推进零基预算编制改革，把零基预算真正做实，加快建立“能出能进”的财政资金分配机制。一是提前预算编制时间。原则上从每年7月份启动下一年度预算编制工作，做到预算编制和中期财政规划与“十三五”规划、各类部门专项规划及项目实际施工进度的有机衔接，为预算编制留足时间。二是夯实预算编制基础。全面实行财政供养人员实名制管理，完善机关运行经费预算支出定额标准，推进项目支出定额标准建设。建立健全临聘人员管理约束机制，切实解决进口不规范、标准不统一、管理不科学的问题。三是改革预算分配方式。取消各部门的预算基数，依据有关政策安排和当年财力情况，逐项审核年度支出预算，特别是项目支出要根据政策要求、单位职能和履职需要，与财政中期规划和发展改革三年滚动计划相衔接，逐项审核，合理保障。四是细化支出预算编制。将支出预算按经济分类细化到款级科目，按功能分类细化到项级科目。建立项目预算支出评审机制，将评审工作实质性嵌入部门预算管理流程，严把项目入库关，并细化编制到具体实施单位，努力压减年初代编预算规模。五是加强项目支出绩效目标管理。全面推行绩效管理，未细化具体支出项目和设定绩效目标的，原则上不安排预算，切实提高年度预算管控水平。建立健全激励约束机制，定期通报相关绩效评价结果，落实与预算安排的挂钩机制。

（二）坚定不移清退固化支出

全面梳理分析现有支持政策，厘清财政供给范围，着力解决财政支出范围过宽、大包大揽，财政政策及支出结构僵化、固化、碎片化问题。一是合理界定财政保障范围。按照省财政厅的部署，加快推进政企分开、政事分开和事业单位分类改革等，清理财政供给项目，将财政支出保障范围限定在政府提供公共产品和公共服务领域，逐步取消竞争性领域专项，严格控制、科学安排引导类、救济类、应急类专项，提高财政支出的公共性。二是清理规范重点支出挂钩机制。从2017年起，重点支出安排不再采取与财政收支增幅、支出规模或生产总值等指标挂钩办法，原则上不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法，对确需保障的重点支出，做好衔接工作，予以统筹安排，优先保障。

（三）落实重大支出决策部署

紧紧围绕党中央、国务院和省委、省政府的重大决策部署，集中财力、突出重点，更好发挥财政支出对生态保护、创新驱动、脱贫攻坚、基础设施、就业创业和民生改善等方面的补短板作用。一是加快生态文明建设。支持实施自然生态系统保护和修复，大力推进环境综合整治，培育生态产业，发展生态经济，完善生态补偿机制，继续实施草原生态保护补奖政策。二是加大脱贫攻坚投入力度。财政支农投入新增部分重点用于支持农村扶贫开发，实施产业扶贫、教育扶贫、互助资金、易地扶贫搬迁等重点专项扶贫工程。三是支持高原特色现代生态农牧业发展。统筹整合支农资金和项目，支持农牧业供给侧结构性改革，推进农牧业社会化服务体系建设，壮大新型经营主体，加强农田水利建设，积极发展生态循环农牧业，深化农村土地制度改革，促进农村体制机制创新。四是支持推进创新驱动发展战略。加大政府引导和服务力度，积极推进传统产业转型升级，建设好循环经济发展先行区。支持壮大战略性新兴产业，发展现代服务业。完善稳定支持和竞争性支持相协调的机制，支持新型城镇化和城乡统筹。五是落实新型城镇化建设等实施意见。加快发展特色小城镇，支持推进美丽城镇和高原美丽乡村建设，推动城镇公共服务向农牧区延伸。六是统筹加大社会事业投入。支持完善就业创业扶持政策，加快健全公共就业创业服务体系，加大创业孵化基地建设力度，强化职业技能培训，支持打造特色劳务品牌，促进高校毕业生和其他重点群体就业创业。七是支持推进社会保障体系建设。深化养老保险制度改革，合理调整企业和机关事业单位退休人员基本养老金水平。完善城乡居民基本医疗保险筹资机制，逐步提高个人缴费占整体筹资的比重。完善社会救助体系，稳步提高城乡低保补助水平。八是支持教育改革发展。启动实施学前教育第三期三年行动计划，继续实施义务教育全面改薄工程，落实好15年免费教育政策，支持教育基础薄弱县普通高中建设。实施现代职业教育质量提升计划，支持高校重点学科、实验室建设。九是支持医药卫生体制改革。加强重大疾病防控体系建设，提高基本公共卫生服务经费人均财政补助标准，开展住院医师规范化培训。十是加大保障性安居工程建设支持力度。加快农村危旧房改造，扩大棚改货币化安置比例和保障房以购代建规模。十一是支持文化旅游事业改革发展。加大重点文化惠民工程、公益性文化设施，文物和非物质文化遗产保护投入。加大旅游投入，支持重点旅游景区基础设施建设和旅游宣传促销。十二是推进收入分配制度改革。按照国家部署落实机关事业单位工资正常调整机制，规范完善奖励性改革性补贴，建立地区附加津贴制度，完善艰苦边远地区津贴制度，建立司法体制改革职业保障制度。

（四）创新改进财政投入方式

坚持加大投入和完善制度、健全机制并举，科学合理选择财政供给方式和政策工具，破解投融资难题，推动投融资体制改革，更好发挥财政政策资金的支持、撬动、引导作用。一是注重优化投资结构。在继续保持一定投资强度的同时，更加注重优化投资结构，提高基础设施和重点产业、民生事业的投资比重。对跨年度实施的重大项目，依据项目实施进度逐年纳入财政年度预算，防止形成新的存量资金。二是改进经营性领域投入方式。逐步转变以往财政直投方式，主要通过推广运用PPP模式、政府购买服务、财政贴息、风险补偿、以奖代补等方式给予扶持。规范产业发展项目投入，强化质量和效益导向，重点支持具有比较优势、带动能力强、成长潜力大的传统优势产业和战略性新兴产业。三是注重民生投入绩效。妥善处理好民生需求与财力许可的关系，在保基本、兜底线的基础上，着重在增强精准性、指向性和补齐短板上下功夫，加大监管力度，强化绩效评估。渐进提高保障水平，合理均衡政府、单位和个人负担，鼓励社会力量参与，增强财政可持续性。四是推进财金深度融合。以建设国家普惠金融综合示范区为契机，鼓励引导银行业和融资性担保机构进一步加大对实体经济的信贷投放力度，不断增强金融的普惠性、可得性和获得感。

（五）加快推进事权划分改革

按照党中央、国务院和省委、省政府统一部署，加快建立各级政府财力与事权支出相匹配的资金分担机制。落实基本公共服务提供责任，促进各级政府更好履职尽责。科学划分省以下财政事权和支出责任，将适合省级承担的事权与支出责任逐步上移，相应减少省级委托州、市县实施的事权及相关转移支付。属于省级财政事权，由省级财政安排经费，委托基层行使的，通过专项转移支付安排相应经费；属于州、市县的财政事权由各地通过自有财力安排，如出现缺口省财政及州财政实行不救助原则。对履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过省政府依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过一般性转移支付弥补。

（六）全面强化支出管理责任

各级政府及其财政部门、各预算部门要坚持标本兼治，压实支出管理责任，切实提高财政财务管理水平。一是强化预算约束。严格执行新《预算法》，严禁超预算或无预算支出，除应对自然灾害等特殊情况外，一律不再追加预算，对必须增加的支出，尽可能用存量资金或年度部门预算调剂解决。年度财政预算执行净结余及地方收入超收部分，严格按照规定全部安排用于预算稳定调节基金，以建立跨年度预算平衡机制。二是加快资金拨付。强化协调和前期准备工作，据实核算保障民生支出。对急需的重点工程，在保障财政资金安全的基础上，提前预拨、垫付，发挥财政资金的即期拉动作用。三是落实主体责任。预算部门要遵循“先有预算、后有支出”的原则，将单位所有收支全部纳入预算，包括上年度结转结余资金，杜绝体外循环，严禁虚列支出、转移或套取预算资金。严格执行银行账户管理规定，除财政部门核准的账户外，一律不得私自开户，严禁私设“小金库”。健全内控制度，坚持重大事项集体决策，最大限度压缩自由裁量空间。四是强化专项管理。坚持“谁使用、谁管理、谁负责”，严格按照既定用途使用财政专项资金和基金，严禁截留、挤占、挪用、外借专项资金。项目类支出要严格履行项目基本建设程序，加强事中事后监管，全面实行项目稽察制度。夯实会计基础，全面落实进一步加强会计管理工作的意见，建立财务人员任用、调动、交接备案制度，确保会计信息真实准确完整。

三、切实强化组织保障

（一）统一思想认识。优化财政支出结构是创新宏观调控方式和深化财政改革的重要内容，是应对经济下行压力、缓解财政收支矛盾的有效途径，是加快建立现代财政制度的现实需要，是针对当前我州财政出现“两少一多”（中央补助增量少、自有收入增量少、刚性需求增量多）的新情况，所采取的重要举措，有利于优化财政资金配置，增加资金有效供给，全面提升财政资金使用绩效。州、市县各部门要统一思想，充分认识优化财政支出结构的重要性、必要性、紧迫性和艰巨性，改革创新，扎实推进，促进财政支出在稳增长调结构惠民生促改革防风险上加力增效。

（二）加强组织领导。优化财政支出结构工作政策性强、涉及面广，关乎全局。州、市县各部门要高度重视，周密安排部署，切实履行职责，科学配置政府财力资源。各市县政府主要负责同志要负总责、亲自抓，及时研究解决工作中遇到的新情况、新问题，为改革顺利实施提供坚实保障，分管负责同志要具体抓督促落实，抓紧制定具体工作方案，层层分解任务责任，从紧从快从严从细抓好落实。

（三）落实工作责任。州、市县财政部门要认真履行工作牵头职责，加强统筹组织协调，逐项细化具体配套措施，确保优化财政支出结构工作取得实质性进展。各预算部门要从全州改革发展大局出发，更新固化观念，厘清资金支持方式，主动统筹整合优化资金，加强资金使用管理，支持配合财政部门做好各项工作。督查、审计部门要加强跟踪督查和审计监督，确保改革取得预期成效。

（四）营造良好氛围。州、市县各部门要加强政策解读，凝聚各方共识，鼓励各地在改进专项转移支付、创新财政投入方式、统筹盘活各类资金、优化财政支出投向、理顺事权和支出责任等方面大胆创新、率先突破。坚持正确的舆论导向，及时总结推广好经验、好做法，树立和推广示范典型，在全州形成理解关心和支持优化财政支出结构的良好社会氛围。